о них початку самоврядування. Але створені ним міські установи протягом XVIII століття були повністю дезорганізовані. По суті Катерина II Жалуваної грамоти на права і вигоди містам Російської Імперії від 21 квітня 1785 заново створила міське самоврядування. У поліцейському відношенні міста були виділені з повітів, і поліцейським органом був урядовий чиновник - городничий. Але ця реформа не забезпечила органам міського самоврядування дійсної самостійності по відношенню до центральної адміністрації. У 1862 поділ в поліцейському відношенні і міст і повітів було скасовано: міста були підпорядковані повітовим справникам. Однак великі міста (губернські та деякі інші) були виділені з повітів і підпорядковані поліцмейстера. Петербург, Одеса та деякі інші міста мали градоначальників, які користувалися правами губернаторів. Після реформи міського управління 1870 було створено органи міського самоврядування: міська дума і міська управа.
Земські та міські органи самоврядування не були підпорядковані місцевій урядової адміністрації, проте свою діяльність вони здійснювали під контролем урядової бюрократії в особі міністра внутрішніх справ і губернаторів. У межах своїх повноважень земські та міські органи самоврядування були самостійні. Закон визначав випадки і порядок, в яких їх дії і розпорядження підлягали утвердженню і контролю урядових органів.
Таким чином, існувало дві системи управління на місцях: 1) державне управління; 2) земське, міське самоврядування. Розробники Положення 1864 р., як і Міського положення 1870 р., перебували під значним впливом суспільно-господарської теорії самоврядування, трактуючи земські установи як громадські за своєю суті органи (відмінні від державних органів), вирішальні суспільно-господарські питання місцевого життя.
Своє теоретичне обгрунтування в Росії земська і міська реформи знайшли в роботах таких прихильників концепції громадського самоврядування, як В.Н. Лешков, А.І. Васільчі-ков та ін
При Олександрі III були переглянуті і Положення про земських установах (1890 р.) і Міське положення (1892 р.). Ці реформи переслідували насамперед мета усунути ті недоліки, які виявила практика земського і міського самоврядування. Ця причина, спонукала до перегляду раніше прийнятих Положень, гранично ясно була сформульована до пояснювальній записці до проекту нового земського положення, складеним під керівництвом графа Д.Толстого. У пояснювальній записці вказувалося, що "головні причини існуючого безладу в земстві полягають у відособленості земських установ від встановлення урядових. Ворожнечу між адміністрацією і земськими установами є природним наслідком засвоєного в 1864 р. нашим законодавством погляду на земство і його інтереси, як на щось особливе від держави та її потреб, погляд, який виразився на практиці наданням земству самостійної, через посередництво виборних виконавчих її органів, діяльності з предметів місцевого господарства та благоустрою. Звідси відбувається відсутність...
