йський з'їзд Рад обирав Всеросійський Центральний Виконавчий Комітет (ВЦВК), який здійснював всю владу З'їзду в проміжках між з'їздами. ВЦВК призначав Рада Народних Комісарів (Раднарком), в чиї функції входило загальне управління справами Російської Соціалістичної Федеративної Радянської Республіки, а також видання декретів, розпоряджень, інструкцій.
Поради спочатку були вільними і неформальними зборами без чітко окреслених функцій. Представники сільських Рад, створених без будь-яких зафіксованих або єдиних правил, збиралися на волосні з'їзди Рад, а їхні представники, у свою чергу, - на повітові з'їзди Рад; повітові з'їзди, разом з міськими Радами, створеними на інший (головним чином, професійної) основі, посилали представників на губернські з'їзди Рад, а ті, у свою чергу, - на обласні з'їзди. Всеросійський з'їзд Рад становили делегати губернських чи обласних з'їздів, а також представники Рад найбільш великих міст, які не відносилися до нижчим східцях системи з'їздів. Місцева Рада, міський чи сільський, вважався як би витоком влади, а з'їзди Рад на різних рівнях і увінчує їх Всеросійський з'їзд Рад витікали з нього.
У першій половині 1918, коли розроблялася Конституція РРФСР, ознаки загального занепаду і розосередження влади спостерігалися по всій Росії. Якщо країна мала намір подолати труднощі, підступали з усіх боків, не можна було всерйоз ігнорувати необхідність відновлення дієвої центральної влади. Таким чином, умови в той момент сприяли тим, хто в комісії зі складання проекту Конституції відстоював централізацію.
У Конституції 1918 визначалися в загальних виразах завдання місцевих Рад і обласних, губернських, повітових, волосних з'їздів Рад з їх виконавчими комітетами:
" а) проведення в життя всіх постанов відповідних вищих органів Радянської влади;
б) вжиття всіх заходів до підняття даній території в культурному і господарському відносинах;
в) вирішення всіх питань, що мають суто місцеве (для даної території) значення;
г) об'єднання всієї радянської діяльності в межах даної території" .
Останнє положення, за словами Едварда Карра, повинно було сприяти тому, щоб Поради увібрали в себе дореволюційні місцеві органи управління і трансформувалися в звичайні місцеві органи влади. Глава Конституції про бюджет, що стала предметом суперечки між двома народними комісаріатами - внутрішніх справ і фінансів, була спрямована на досягнення того ж результату. Декрет, прийнятий під час роботи комісії над проектом Конституції, забороняв місцевим Радам оподатковувати місцеві установи, які входять до центральні комісаріати, обслуговуючі загальні державні потреби. Конституція визнавала право місцевих Рад встановлювати обкладання податками і зборами виключно на потреби місцевого господарства laquo ;. Але всі місцеві доходи і витрати були поставлені під безпосередній або непрямий контроль центру, причому бюджет нижчих Рад перевірявся губернськими чи обласними Радами або їх виконкомами, а бюджет міських, губернських і обласних Рад - Всеросійським з'їздом Рад або ВЦИКом. Центральний уряд отримало, по суті, фінансову монополію, і надання кредитів і субсидій було потужним засобом, які поставили місцеві Ради під контроль народного комісаріату внутрішніх справ .
Таким чином, місце Рад в конституційній структурі було міцно закріплено. З одного боку, вони були формально первинними одиницями влади і основою для обрання, у кілька проміжних етапів, делегатів вищого органу - Всеросійського з'їзду Рад. З іншого боку, Ради були органами місцевого управління і користувалися значною самостійністю, але, в кінцевому рахунку, підлягали контролю центральних урядових органів.
У Конституції РРФСР 1918 р було закріплено федеративний устрій держави. Однак, визначаючи предмети ведення центральних і регіональних органів державної влади, творці Конституції РРФСР урізали прерогативи місцевих органів, поставивши на перше місце проведення в життя всіх постанов відповідних вищих органів Радянської влади. Отже, РРФСР була фактично унітарною державою, що включав в себе ряд частково автономних одиниць. Такої думки дотримуються і Едвард Карр, і Е.Р. Шайхлісламов, і багато інших дослідників.
Практичне застосування конституції зазвичай залежить не тільки від принципів, які надихали її творців, або від встановлених ними правил, але ще більше - від політичних умов, в яких вона застосовується. Коли основні принципи майбутньої Конституції були проголошені III Всеросійським з'їздом Рад після розпуску Установчих зборів у січні 1918 р, уряд являло собою коаліцію більшовиків і лівих есерів. Коли комісія по складанню Конституції зібралася в квітні, ліві есери, хоча вони і вийшли з уряду, залишалися ще в Радах і входили в комісію. Коли V Всеросійський з'їзд Рад остат...
