ні 1859 спеціальна комісія, створена при Міністерстві внутрішніх справ, дійшла висновку про необхідність передати ведення місцевих справ виборним установам. 1 січня 1864 Положення про губернські і повітових земських установах було затверджено Олександром II.
Головним питанням стало відмежування місцевих справ від політичних і загальнодержавних проблем. Згідно положення 1864 земства були всесословнимі установами і грунтувалися на принципах виборності всіх голосних, залежно виборчого права від майнового цензу, формальної рівності і змінюваності голосних. До вирішення питань місцевого господарства залучалися широкі верстви населення: представники дворян, торгово-промислової буржуазії і селян.
Кру діяльності земств був досить широкий. За Положенням 1864 р., вони повинні були займатися "користується і потребами" губерній і повітів. Ця стаття зазвичай трактується так, ніби земствам відводилися тільки господарські справи. Тим часом цілий ряд галузей народного життя, включений до компетенції земств, виходив за межі господарських занять. p> У розпорядження земських установ передавалися суми губернського земського збору. Міністерство фінансів наказало місцевим Казенним палатам надати у повне розпорядження земства "всі залишки готівкових грошей, недоїмок та окладу власне губернського земського збору ... в тому кількості, в якому вони опиняться по день передачі їх у Завідування нових земських установ ".
Неповнота земської реформи полягала в тому, що вона вводилася головним чином у європейській частині Росії, а також у тому, що земські органи засновувалися тільки на рівні губерній і повітів. У самих дрібних адміністративних одиницях - волостях - земства не передбачалися. Чи не передбачалося і створення загальнодержавного органу, який об'єднав би зусилля всіх земств. Тим не менше, погана реформа поклала початок розвитку місцевого самоврядування в Росії,
Успіх земської реформи багато в чому був обумовлений тим, що вона проводилася комплексно поряд з селянської, судової та фінансової реформами. p> Незважаючи на очевидні і істотні недоліки, земська реформа в цілому була схвалена ліберальної громадськістю. Успіх цього заходу змусив уряд всерйоз зайнятися питанням громадського самоврядування міст. Проектні роботи почалися в 1862 р., а в 1866 р. проект був представлений до Державного рада. При розробці міської реформи враховувався перший досвід земств. p> Городовое положенні 1870 р. істотно змінило формування органів міського самоврядування, ввівши принцип майнового цензу. Відповідно до ст. 17 "Всякий міський обиватель, до якого б стану він не належав, має право голосу в обранні гласних за таких умов: 1) якщо він російська поданий, 2) якщо йому не менше 25 років від народження, 3) якщо він, за цих двох умов, володіє в міських межах, на праві власності, нерухомим майном, що підлягають збору на користь міста, або містить торгове чи промисловий заклад за свідченням купецькому; або ж, проживає в місті протягом двох років підряд перед виробництвом виборів, хоча б і з тимчасовими відлучкам, сплачує на користь міста встановлений збір із свідоцтв: купецького, або промислового на дріб'язковий торг, або пріказнічьего першого розряду, або з квитків на утримання промислових закладів,.,; 4) якщо на ньому не числиться недоїмок по міських зборів ".
У Городовом положенні 1870 р. вперше в історії міського самоврядування встановлювалося, що виборчі збори "не мають права давати обраним гласним ніяких інструкцій ".
Органами міського громадського управління були міські виборчі збори, які створювалися виключно для обрання гласних міської думи через кожні 4 роки; міська дума і міська управа.
Головним органом міського громадського управління була міська дума, яка являла собою все міське товариство. На цій підставі вона відала справами, стосуються всього міського суспільства і діяла від його імені. Її головою був міський голова, одночасно був і головою управи, що порушувало принцип поділу представницької і виконавчо-розпорядчої влади. Правда, таке суміщення було гарантією від можливих протизаконних постанов думи. Міський голова обирався думою і затверджувався міністром внутрішніх справ у губернських містах, а в інших - губернатором.
Міська управа була виконавчим органом, її члени обиралися міською думою і були підзвітні їй. Звіти управи друкувались для загального відома. На міську управу покладалося безпосереднє завідування справами міського господарства і громадського управління, тому відповідно до ст. 72 вона займалася поточними справами по міському господарству, вишукувала заходи до його поліпшення, виконувала визначення думи, збираючи потрібні їй відомості, становила проекти міських кошторисів, стягувала і витрачала міські збори на встановлених думою підставах і представляла в призначені думою терміни звіти про свою діяльності. Члени міської управи могли бути присутніми на засіданнях думи, брати участь у дебатах, але користувалися правом голосу...
