ли здійснювати свою діяльність, на основі принципу подвійного підпорядкування: вищестоящому виконкому і своєму місцевим Раді. Але реального підпорядкування місцевим Раді не було, так як плани розвитку території та її бюджет складалися місцевими виконкомами на основі тих обов'язкових показників, що встановлювалися вищестоящими виконкомами.
Оскільки реальною владою володіли не Поради, а партійні комітети, що діяли на всіх рівнях адміністративно-територіального поділу, то місцеві Ради були абсолютно формальним органом. Відбувалося зрощення радянського і партійного апаратів при домінування останнього.
Депутати місцевих рад працювали на непостійній основі, тому на практиці їх діяльність підмінялася роботою виконкомів, що виконували рішення партійних органів. Депутати не мали реальної політичної владою і не брали самостійної участі у процесі управління.
Форма діяльності місцевих Рад була сесійного, і на сесіях без обговорень формально затверджувалися підготовлені виконкомами рішення.
Виконкоми підмінили Поради, оскільки за Конституцією 1937 повноваження місцевих Рад та їх виконкомів були розмежовані, крім деяких надзвичайних, які Рада міг виконувати на своїх сесіях.
На першому етапі реформування в перебудовний період була зроблена спроба внести відповідне сутності місцевого самоврядування вміст у вже існуючу форму.
Реформування «зверху» виявилося, з одного боку, надмірно демократичним: засноване на принципі поділу влади, воно приводило до протистояння двох гілок влади - представницької і виконавчої - на місцевому рівні; а з іншого боку, адміністрації підмінили собою виконкоми, так як, будучи органами центрального управління на місцях, мали всю повноту повноважень з управління. Світовий досвід свідчить, що при організації місцевого самоврядування доцільний принцип не рівноваги влади, а пріоритет однієї з них. Це, по суті справи, і сталося в той період в Росії. Результат реформування місцевого управління цього періоду не можна оцінювати тільки негативно, оскільки у призначуваних глав місцевих адміністрацій було достатньо повноважень для вирішення місцевих питань, що призвело до деконцетраціі державної влади, але у світлі поставлених завдань створення демократичного інституту місцевого самоврядування такий стан справ могло бути тільки тимчасовим, перехідним етапом.
У 1993 р. було прийнято рішення про ліквідацію місцевих Рад та покладання їх функцій на місцеві адміністрації, на що і був спрямований ряд президентських Указів. Глави адміністрацій затверджувалися в якості голів місцевого самоврядування і планувалося провести їх вибори одночасно з виборами місцевих представницьких органів.
Таким чином, перша спроба реформувати місцеве управління в місцеве самоврядування в цілому виявилася невдалою, оскільки в результаті було відновлено все те ж державне регулювання управління на місцях. Причина цієї невдачі не стільки в недоліках правового характеру, скільки в тому, що місцеву владу намагалися організувати зверху, тоді як самоврядування передбачає народну ініціативу, громадянську відповідальність і бажання самостійного вирішення місцевих справ місцевим співтовариством. Вже в той період ряд політиків і вчених пропонували з урахуванням волевиявлення жителів частково передати повноваження адміністрації на рівні мікрорайонів міст органу територіального громадського управління.
