той час був курляндскім губернатором, сказані восени 1855 р .: «Зверху - блиск, внизу - гниль. У творіннях нашого офіційного багатослів'я немає місця для правди ».
Складовою частиною перетворення органів місцевого управління повинно було стати залучення до вирішення місцевих справ виборного представницького елементу. Животрепетної державною потребою стало зміна органів місцевого управління, нарівні з виробленням почав селянської реформи. На прикладі Франції, бюрократична централізація піддавалася різкій критиці з боку Токвіля. Величезною популярністю в колах російського суспільства придбали книги А. де Токвіля «Демократія в Америці» та «Старий порядок і революція».
У такому випадку, на думку Токвіля, громадські «капризи» не причиною політичних і громадських переворотів, а будуть «проявлятися біля домашнього вогнища і як би в лоні сім'ї». Найоптимальніший варіант уникнути революцію він вважав в «надзвичайної децентралізації» державного управління та розвиненій системі місцевого представництва, яка базуватиметься на самоврядної громаді - як і в США. З думкою Токвіля в кінці 1850-х рр. були згодні майже всі ліберальні громадські діячі Росії - і слов'янофіли, і західники. У подібному середовищі тільки Б.Н. Чичерін відзначив своє незадоволене ставлення до відомої теорії самоврядування. Цікаво, що одним з старанних критиків Б.Н. Чичеріна був М.Н. Катков, надалі - шалений апологет безмежного самодержавства. Чичерін вважав державну централізацію обов'язковою основою державної єдності як такого: «Хто господар у державі, той неодмінно повинен бути господарем і в управлінні». У всякому разі, злободенність поновлення інститутів місцевого самоврядування та зміна старих застарілих форм місцевого представництва не викликала сумнівів у жодного.
Перше благополучне випробування перетворення системи земства на засадах принципу всестановості пройшло ще в період правління Миколи I - в 1840-і рр .: відбулося реформування петербурзьких установ самоврядування. Автором реформи був Н.А. Мілютін, який займав в ту пору посаду начальника Міського відділення Господарського департаменту Міністерства внутрішніх справ. Становий принцип освіти міської представництва захищався, але коло виборців збільшився, і стало відроджуватися самоуправлінських початок. Мілютіну посприяв помірно-ліберальний міністр внутрішніх справ Л.А. Перовський.
Відправною точкою для підготовки перетворення системи міського самоврядування в Росії з'явився закон 1846.
Підготовка реформування органів місцевого управління та самоврядування зав'язалася ще до 1861 року, тобто до офіційного скасування кріпосного права в Росії. Скасування кріпосного права була логічним наслідком затвердженої в грудня 1858 урядової програми по селянському питання. Урядова програма з селянського питання, зокрема, передбачала надання колишнім поміщицьким селянам прав вільного сільського стану і встановлення рівноправних відносин поміщика, який втрачав адміністративно-поліцейську владу в маєтку, з сільським «миром». 29 січня 1859 відбулося повеління государя про новий правопорядок на місцях, яке виводило з підпорядкування дворянства адміністративно-поліцейську владу в повіті. Здійснювати призначення повітових посадових осіб і наділення їх, по суті, надзвичайними повноваженнями повинно було уряд. Посилення адміністративної та поліцейської влади в повіті, централізація всього місцевого управління диктувалися побоюваннями імператора Олександра II і його найближчого оточення за долю селянської реформи. Але паралельно уряд приступив до розробки почав нового пристрою органів місцевого самоврядування. 27 березня 1859 була створена Комісія про повітових установах під головуванням Н.А. Мілютіна з представників міністерств внутрішніх справ, державного майна та юстіціі- товариша міністра внутрішніх справ. Першим дорученням, яке отримала Комісія, було складання законопроекту «Про господарсько-розпорядчому управлінні в повіті».
Виявляючи обережність, уряд наказувало Комісії обмежити в законі компетенцію місцевого самоврядування господарськими функціями і розкладкою земських повинностей. Ці питання виключалися з ведення поліції. На відміну від редакційних комісій по селянському справі, «громадські» експерти до роботи не залучались, але майже всі члени Комісії стояли на ліберальних позиціях. Н.А. Мілютін і його співробітники висловилися про передачу всього завідування місцевим господарством безстанові виборним органам самоврядування. Склад і категорій виборців змушене було визначати майновим цензом, а не становим. Комісія запропонувала такий проект, відповідно до якого поліція відокремлювалася не тільки від ведення земско - господарських справ, а й від судових. Для взаємодії повітового самоврядування з поліцією мало намір об'єднати міську і земську поліцію в єдине повітове поліцейське управління на чолі з призначеним ві...
