з необхідністю врахування в організаційній діяльності всіх системоутворюючих факторів (виробничих, територіальних тощо) і з еволюцією самого апарату. Він створюється не на голому місці, частіше все мова йде про більш-менш великих перебудовах існуючої системи. Тому над новою структурою висить тягар старих організаційних структур, досвіду та ідей.
Неможливо знайти більш-менш велику структурну одиницю апарату управління, яка була б побудована по одному з названих ознак. Як правило, при створенні структур комбінуються варіанти лінійного та функціонального почав. Лінійне керівництво завжди засноване на прямому службовому підпорядкуванні, воно здійснюється щодо підлеглих структурних одиниць. Функціональне керівництво здійснюється щодо функціонально підлеглих елементів, за відсутності організаційного підпорядкування. Функціональні системи включають несупідрядними елементи, організаційні зв'язки між ними менш різноманітні і інтенсивні, ніж в лінійних системах. Так, постачальницько-збутові органи, що знаходяться в різних відомствах, утворюють єдину функціональну систему - постачальницько-збутової апарат. Точно так само можна виділити апарат (сферу) планування, систему структурних одиниць, які здійснюють контроль.
В апараті державного управління можуть існувати ієрархічні системи, побудовані на лінійному (організаційному) і функціональному підпорядкуванні. Це відображено в ст. 135 Конституції СРСР: В«Загальносоюзні міністерства і державні комітети СРСР керують дорученими їм галузями управління або здійснюють міжгалузеве управління ... Міністерства та державні комітети СРСР несуть відповідальність за стан і розвиток доручених їм сфер управління ... В». Сфери управління можуть бути побудовані одночасно і на організаційному, і на функціональному (міжгалузева) підпорядкуванні [9].
І лінійний, і функціональний принципи побудови апарату, організації взаємин у ньому мають переваги і недоліки. Досвід державного будівництва в СРСР і наукові дослідження доводять помилковість протиставлення лінійних і функціональних систем, гіперболізації ролі кожного з відповідних почав. В«... Немає і не може бути" єдино правильної "організаційної структури. Різні організації в залежності від їх цільових функцій можуть мати різні конкретні структури, кожна з яких покликана забезпечити в даному випадку максимальний ефект В»[12].
Лінійна структура проста, в ній чітко визначені канали руху інформації та лінії влади; вона полегшує контроль, зміцнює єдиноначальність, створює можливості для інтеграції дій виконавців, підвищує у керівників почуття відповідальності [22].
У найбільш рафінованому вигляді лінійна організація існує в невеликих структурах, в армії. Так, ст. 15 Статуту внутрішньої служби Збройних Сил СРСР свідчить: В«Наказу віддаються, як правило, в порядку підлеглості. При крайній необхідності старший начальник може віддати накази підлеглому, минаючи його безпосереднього начальника В». А в ст. 94 Положення про соціалістичне державне виробничому підприємстві сказано: В«Майстер ... є повноправним керівником і безпосереднім організатором виробництва і праці ... Всі вказівки на робочі місця даються майстром В»[26].
У міру зростання числа об'єктів управління і ускладнення соціальних зв'язків виявляються негативні моменти лінійної організації: відсутність спеціалізації в управлінні, недостатнє використання знань фахівців. Лінійний керівник несе відповідальність за безпосередні результати роботи, змушений вирішувати масу поточних справ, тому він більше уваги приділяє функціонуванню системи, ніж її розвитку. Концентрація влади і відповідальності при великому обсязі справ тягне тяганину, завантаженість керівників оперативними справами і недостатня увага до рішенням перспективних питань. Оскільки керівник великій організації не може бути фахівцем з усіх питань управління, в кожному випадку вивчати і аналізувати всю інформацію, він стикається з альтернативою: вирішувати питання, покладаючись на свої знання, досвід, інтуїцію, або підписувати проекти, розроблені підлеглими. Лінійна система в якійсь мірою сприяє зростанню бюрократичних збочень, режиму особистої влади, підсилює залежність ефективності роботи організації від особистих якостей керівника, тобто від суб'єктивних моментів.
Лінійний керівник несе повну відповідальність за кінцеві результати роботи. А це підчас породжує прагнення домагатися виконання плану за всяку ціну, неувага до інтересів інших систем (місництво, ведомственность і т. д.). Недоліки чисто лінійної системи долаються частково за рахунок її внутрішніх можливостей: створення і розширення інститутів заступників і перших заступників, нових лінійних одиниць, але це збільшує число ланок управління, ускладнює вирішення проблем і т. д.
Функціональні системи сприяють спеціалізації управлінської праці, більш кваліфікованому вирішенню питань, уніфікації процедур. Функціоналізм підвищує авторитет знань, увагу до перспективних,...
